明确和巩固住房公积金制度作为政策性住房金融工具的地位和角色，使其能为公共住房建设提供必要的金融支持，既有利于提高中低收入群体的住房支付能力，也有助于住房公积金制度自身的完善和改革

住房公积金建房的若干思考

胡昊  上海交通大学教授、工程管理研究所所长

年初，住房和城乡建设部部长姜伟新在全国建设工作会议上曾透露，用闲置公积金支持经济适用房等保障房建设的试点工作即将启动，高达6000亿元的闲置公积金将开闸投放经济适用房等建设。3月，国务院总理温家宝在“两会”的政府工作报告中指出，选择一些有条件的地区进行试点，把部分住房公积金闲置资金补充用于经济适用住房建设。目前，北京、上海、重庆、江苏等省市均已向住房和城乡建设部提出申请。这项关乎民生的政策使得住房公积金的运用再度成为热议的话题。

公积金制度的新课题
公积金的使用和功能拓展是目前公积金制度研究的新课题。我国住房公积金制度创立于20世纪90年代初。按照《住房公积金管理条例》，住房公积金指各单位及其在职职工缴存的长期住房储金，用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房。住房公积金制度在推动我国城镇住房制度改革、改善城镇居民住房水平、促进房地产市场的发展繁荣方面发挥了重要作用。
20世纪90年代中期，各地归集的住房公积金资金绝大部分用于住房建设贷款，很少用于住房消费领域。住房市场化步伐逐渐加快后，住房建设资金不再短缺，而居民住房消费能力不足开始成为主要矛盾。与此同时，用于建房的住房公积金贷款，也由于监管不严、房地产市场低迷，造成了不少公积金贷款的呆坏账。在这样的背景下，1999年《住房公积金管理条例》规定:“住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房，任何单位和个人不得挪作他用。”此后，住房公积金快速实现功能转型，主要用于满足公积金缴纳主体——居民个人住房消费。
2008年全国住房公积金缴纳余额达到了2.02万亿元，同比增长了24.9%。个人贷款余额达到了6017亿元，增长了18.6%。缴纳人数达到了7300万人，同比增长1.6%。这次住房公积金又将回归住房建设投资，对我国住房公积金制度来说，可能是一次重大改变的开始。
目前，将住房公积金增值收益用于保障性住房建设，在产权界定、合规性方面尚存在争议。如何加强监管、有效防范公积金建房投融资过程中的风险，在现行制度框架内建立住房公积金用于保障性住房建设的合理机制，都是在实施该项政策的同时亟待研究的问题。

弊端显现
在管理和运作中，我国住房公积金制度的一些弊端也不断显现，主要表现在以下几个方面：
第一，住房公积金存在着制度内外的不公平，受益者主要是收入较高家庭。住房公积金贷款等同于享受一定的利息补贴，而经济效益低下的单位职工、进城务工人员、非正规就业者、自由职业者等，大部分没有缴存公积金，由此造成制度内外的不公。另一方面，公积金贷款的主体为收入较高的家庭，缴存公积金的职工中，很多低收入者由于消费承受能力低而无法使用其公积金，客观上被迫以低于市场利率水平的方式进行储蓄，就为获得公积金贷款的高收入家庭提供了补贴，所以公积金制度内部实际受益的群体也只是城镇人口中的一小部分。
第二，对住房公积金缺乏有效监管。现行的住房公积金中心并非金融机构，因而未被纳入金融机构的监管范围。当前，住房公积金正进入一个风险“爆发期”。湖南衡阳、河北保定、广东佛山、湖南郴州等地相继发生了数亿元住房公积金被挪用案件，甚至国务院机关事务管理局所属住房资金管理中心也因违规使用专项住房资金，被国家审计署点名批评。由于公积金实行个人账户管理模式，资金挪用往往会引起广泛关注，并可能由此引发严重的社会问题。
第三，各地住房公积金管理中心分散管理、封闭运作，存在着地区间不平衡、整体效用低下等问题。我国的住房公积金管理中心都是按属地化原则建立的，地域分割、分散管理、封闭运作，阻碍了资源的优化配置，发展上也呈现出极大的地区不平衡性，京、沪、穗等经济发达地区，住房公积金的资金使用率达到80%以上，西部和内地欠发达地区资金使用率则一直在30%以下徘徊，目前全国住房公积金整体使用率水平在45%左右。大量资金沉淀在银行里或进入非住房项目信贷领域，有悖于住房公积金制度的建立初衷。

风险控制是关键
住房公积金面临的这些问题，也使得这一制度近年来饱受各方争议。坊间关于“到底谁是公积金制度的真正受益人”的质疑，特别是世界银行在《中国经济季报》中指出住房公积金制度存在突出问题等报道，被广为转载，更加剧了各界对住房公积金的关注度。
在这种情况下，明确和巩固住房公积金作为政策性住房金融工具的地位和角色，使其为公共住房建设提供必要的金融支持，既有利于提高中低收入群体的住房支付能力，也有助于住房公积金制度自身的完善和改革。
鉴于此，住房公积金建房还面临若干问题，需要在实践中通过体制机制的创新一一化解。据悉，近期政府有关部门将就此选择若干城市进行政策试点，其中，住房公积金沉淀较多的中西部省份将是实施重点。这无疑是一个好消息。
由于各地住房公积金管理中心是事业单位而不是金融机构，不具有贷款风险审核、监控、管理资质，难以处理公积金的投融资问题。所以防范住房公积金建房的风险，关键是进行有效的监管。
在具体的政策设计上，笔者建议组建一个全国性的公共住房建设机构，运用住房公积金为其提供低息贷款，该模式类似于新加坡的中央公积金局和建屋发展局的运作体系。同时，也可以由政府发行保障性住房建设的债券，作为一种公积金保值增值措施，各地住房公积金管理中心用沉淀资金购买，以此间接参加保障性住房建设，并且在一定程度上回避了公积金的产权归属问题。