加快保障性住房建设要有新思路、新举措，完善中国住房保障制度，确定清晰的住房保障政策目标和保障对象，才能使政府的直接投资和优惠政策产生“四两拨千斤”的效果。从根本上解决住房公积金政策目标不明、责权利界定不清，资金管理混乱的问题，还应借金融危机之机强化机制改革，积极推进住房公积金从现行的行政化管理向政策性住房金融的转变

开保障房资金之源

为应对国际金融危机的挑战，政府果断地出台了4万亿元投资启动内需计划，其中9000亿元投资用于保障性住房建设，但要想真正实现政策效应，地方政府还面临一个难以逾越的障碍——资金问题。然而我们认为，目前中国缺少的不是资金，而是一种有效的制度安排，并以此来引导国民储蓄有序地流向民生及其相关的领域，从而促进住房生产与消费的良性循环。

他山之石
从国外的经验来看，住房保障是政府为弥补市场“失灵”，运用经济、行政和法律的手段，以满足全体国民的基本住房需求。保障的对象既包括少数低收入群体，也囊括了可支付能力不足的广大中等收入群体。保障的方式既可以是“补砖头”，也可以是“补人头”。而保障性住房是政府从供给面入手给予中低收入者的一种住房保障，其建设的资金来源主要有以下途径：
中央财政和地方财政拨款  在各国的财政支出结构中，用于保障性住房建设资金和租金补贴均占一定的比重,且是一种常态。多年来，英国政府扶持非营利组织兴建的可支付住房和对低收入者的租金补贴，一直保持在占政府财政支出的5%左右。日本住房与城市环境支出占地方财政支出的5%～10%。美国联邦政府给地方政府提供的住房与社区发展援助资金以及州和地方政府用于住房建设的资本性投入也是一笔不小的开支。
地方免税债券融资  目前，全球53个主要发达国家中，有37个允许地方政府适度举债。当然，各国政府对地方政府举债的规模、用途都有严格的限制。以德国为例，20世纪90年代德国将联邦政府债务占GDP的比重控制在20%左右,州债务和地方政府债务分别控制在10%和5%左右。美国可以说是全球市政债发行最多且发展最快的国家，1990～2007年间美国市政债券每年的发行额从1280亿美元上升至4000亿美元。美国市政债券通常有两种：一般责任债券和收益债券。一般责任债券是以地方政府信誉和财税收入担保发行的债券。收益债券是与某些市政工程项目及收入相联发行的债券，由工程项目收入来还本付息。美国市政债券具有税收减免、风险较低和税后收益率较高等特点，从而成为众多机构投资者及个人投资者的追捧对象。
房地产投资信托基金和住房信托基金融资  各国房地产投资信托基金的目的不同，资金来源和运作方式也有所不同。香港的领汇房地产投资信托基金是由香港特区政府拥有的、专门经营公有物业的房地产信托基金，其投资经营的标的物是香港房委会管辖的各类物业。2005年领汇房地产信托基金在港交所成功上市发行，为香港特区政府回笼资金200亿港元，有效缓解了房委会公屋和居屋建设资金不足的难题。
在美国，除了诸多从事商业不动产投资的房地产投资信托基金外，还有许多依法由地方政府和准政府机构发起设立的住房信托基金，其资金来源主要有政府用于为中低收入群体兴建可支付住房的财政拨款、与房地产相关的税费以及社会团体、企业和个人的捐款等。这类地方性住房信托基金都有服务宗旨明确、了解当地住房市场需求、发展规划切实可行、有广泛的社会参与、监管到位、资金使用规范和信息公开透明的特点，这也是住房信托基金可以从政府和社会各界获得长期资金支持的基本保证。

融资之疾
相比之下，我国保障性住房建设的资金来源不足至少有下列原因：
一是政府财政支持有限，且没有形成常态。我国于1998年依据《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，开始建立廉租房制度。这是政府理应履行的一项重要职责，因此政府应为出资主体。但在实际操作中，政府财政资金投入却甚微，许多城市将土地出让净收益用于其他用途，却无钱为保障性住房埋单，致使各城市保障性住房建设的资金来源主要依赖于住房公积金增值收益。且不论公积金的增值收益是如何产生的，从法理上讲，住房公积金是强制性的职工个人住房储蓄资金，那么公积金的增值收益应是私人储蓄财产产生的利息。换言之，住房公积金个人账户上的积累归职工个人所有，增值收益则是公积金所有人的共同财产。在不经公积金所有者商榷和认可的情况下，动用公积金增值收益于保障性住房，不仅违背了《物权法》的精神，也无异于重复向国民征税。如今应对金融危机，各地经济适用房建设需要投资6000亿元，地方政府资金不足，于是住房公积金闲置资金又被推上风口浪尖。但现行的《住房公积金管理条例》却有明确规定，住房公积金用途仅限于个人购房、建房和修房，不能用于开发信贷产品。
当然，将住房公积金用于保障性住房建设的做法也不是不可以尝试，但其需要有效的制度安排，来监督和保障百姓个人储蓄资金“取之有道，用之有方”，运行安全和高效。否则这种强制性储蓄只能强化中国的高储蓄率，而无法转化为居民的可支付收入和消费的增长。
二是融资渠道和工具单一。目前我国保障性住房，无论是廉租房还是经济适用房，其开发建设都主要依赖住房公积金、财政和银行信贷。美国金融危机是创新过度，但中国的问题则是金融创新滞后、金融产品匮乏。
三是住房保障政策目标和保障对象界定不清，就很难动员出更多的社会资金参与保障性住房建设。按照目前各城市的经济适用房申请条件，经济适用房实际上是让几乎无支付能力的低收入者去贷款买房，这不仅与“住有所居”的住房保障政策目标相违，可能还会重蹈美国次贷危机的覆辙。同时，现有保障性住房的供给方式仅限于政府直接投资，排斥了政府与企业合作的PPP模式（公私合营投资）。其实政府与企业虽各司其责，但也有可合作互动的结合点，政府通过信贷税收优惠鼓励私营企业兴建可租可售的保障性住房，就是一个很好的选择。政府的职责除优化财政支出结构、直接投资增加保障性住房供给外，还需要运用政策工具动用更多社会资金，综合运用市场力量来为住房保障政策目标服务。

打开新思路
加快保障性住房建设要运用新思路和新举措，来完善中国住房保障制度，确定清晰的住房保障政策目标和保障对象，才能使政府的直接投资和优惠政策产生“四两拨千斤”的效果。
完善住房保障制度关键在于探索和开拓保障性住房建设的融资渠道。笔者认为，面向低收入群体的廉租房，无论是开发建设还是租金补贴，都应以政府财政资金为主、社会资金为辅。保障性住房支出应纳入各级政府的财政预算，由各级人大监督政府财政支出结构和执行力度。此外，政府还可运用地方债、房地产投资信托基金及优惠的信贷税收等政策，鼓励企业参与保障性住房建设。一方面，可以借鉴香港经验。各地政府通过整合其管辖下的各类可经营不动产（停车位、商业物业和租赁性住房），以其稳定的收入现金流为基础成立房地产投资信托基金，以市场化方式为政府加快保障性住房建设融通资金；另一方面，对土地出让收益的使用作出规范，确保10%的收益款用于保障性住房建设。同时还可以进行地方债试点。允许地方政府适度举债，其优势在于：一是在企业和个人信贷需求下降时，向经济注入流动性，有利于启动内需，防止通缩；二是避免了指令性银行信贷、盲目放贷引发日后大量的不良贷款；三是地方债务融资公开、透明、硬约束与审计纪检有机结合，可以迫使地方政府在改善公共服务的同时提高自身的经营管理水平。
住房公积金用于保障性住房建设，可以试点，但不可盲目扩大试点面，要有一套稳妥的制度安排。包括成立试点项目审查专家委员会、对市场需求的深入调查、科学审慎的可行性分析、地方政府的信用担保、借款人的资质偿还能力审查、设立专项资金托管账户等，以确保住房公积金的安全和高效。
从根本上解决住房公积金政策目标不明、责权利界定不清，资金管理混乱的问题，还应借金融危机之机强化机制改革，积极推进住房公积金从现行的行政化管理向政策性住房金融的转变。比如，尝试将公积金管理中心改组为政策性住房合作银行，由地方政府和缴存人入股，获取银行或非银行金融机构的牌照，完善法人治理结构、健全监督管理机制、绩效考核机制等。在政策允许的范围内，住房公积金必须从事与住房保障相关的政策性住房金融业务，扩大其资金来源和使用的范围，使之真正成为政府实施住房保障的政策工具。